Управление государственной и муниципальной собственностью в РФ

Содержание

“” Введение
“” Глава 1. Основы управления государственной и муниципальной собственностью
“” .1. Опыт управления государственным имуществом в зарубежных странах
“” .2. Понятие государственной и муниципальной собственности
“” .3. Организация управления государственной и муниципальной собственностью в России
“” .4. Органы управления
“” .5. Способы управления государственной и муниципальной собственностью
“” Глава 2. Проблемы управления государственной и муниципальной собственности в РФ и пути их устранения
“” .1. Оптимизация участия государства в хозяйственных обществах
“” .2. Перспективы развития эффективного управления государственной и муниципальной собственностью
“” Заключение
“” Список литературы

Введение

Выбранную мной для разработки тему, считаю особенно актуальной на современном этапе развития общественных отношений по управлению государственной (муниципальной) собственностью в РФ. Этот вывод сделан мной с учетом следующих обстоятельств:
Накануне реформ российская экономика представляла практически полный монолит государственной собственности. В процессе начавшихся во второй половине 80-х гг. реформ институциональная структура хозяйства стала усложняться. В обстановке нарастающего кризиса централизованной экономики и начавшейся спонтанной приватизации конца 80-х – начала 90-х гг. вопрос о способах и механизмах управления государством своим имуществом стал особо остро.
К концу ХХ столетия стало ясно, что многие наработанные теоретические положения о собственности вступили в противоречие с зарождающимися рыночными отношениями. Оказалось, что тот концептуальный запас, который длительное время формировался в условиях господства общенародной формы собственности, оказался быстро исчерпанным. Утверждать, что этот запас компенсирован современными исследованиями в области как права так и экономики пока рано. Показателем этого является факт неизвестности практике и законодательству устойчивых и эффективных форм управления государственной собственностью, отсутствие перечней объектов государственной собственности по категориям и их правовых режимов. Лишь отдельные элементы управленческих отношений «вкраплены» в нормативные акты, не всегда согласованные между собой.
Проблема управления государственной собственностью – пишет В.Д. Ким – пока не завладела в должной мере умами теоретиков. Несмотря на заметное повышение исследовательского внимания к проблемам участия публичных образований в гражданских правоотношениях, проблемы управления государственной собственностью, за редким исключением, не стали предметом самостоятельного и многостороннего исследования в юридической науке в целом и в цивилистике, в частности.
В современной доктрине отсутствуют какие-либо концептуальные подходы к исследованию природы управленческих функций собственника, их природе, формах и способах управления государственной собственностью в условиях рыночной экономики.
Итак, тема управления государственной и муниципальной собственностью в современной России одна из самых актуальных. Во-первых, ещё пятнадцать лет назад такого разграничения по формам собственности на территории Российской Федерации не было. Процесс его становления продолжается и сегодня. Во-вторых, эффективность деятельности властных структур обусловлена жизнеспособной структурой местного самоуправления: «ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы, реализуются в жизнедеятельности местных сообществ». Люди ощущают результаты государственной политики и оценивают её сквозь призму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов. Именно этим нуждам и интересам местного сообщества и призвана служить муниципальная собственность. И этому, в первую очередь, способствует грамотное и эффективное управление государственной и муниципальной собственностью.
Объектом моего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере управления государственной собственностью Российской Федерации, а также муниципальной собственностью; предметом – система нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы управления государственной и муниципальной собственностью и практика их применения
Цель исследования заключается в анализе правовых основ управления государственной собственностью в Российской Федерации, выявлении основных проблем, современных тенденций и путей совершенствования действующего законодательства, регламентирующего управление собственностью.
Для достижения поставленной цели я планирую путем выполнения следующих задач:
– на основе анализа научной и иной литературы, нормативно-правовых актов раскрыть понятие «управление», его сущность применительно к государственной и муниципальной собственности
– проанализировать нормативно-правовые акты, регулирующие управление государственной собственностью, муниципальной собственностью
– изучить экономико-правовые проблемы регулирования управления государственной и муниципальной собственностью в РФ и ее субъектах
– указать на оптимальные пути реализации государственной политики в этой области
В своем исследовании я в равной мере использовал частно-научные и специальные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, исторический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения. Применение названных методов позволило мне исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, их целостности и всесторонности.
При исследовании обозначенной темы возникли сложности, прежде всего с публикациями и другими источниками, посвящёнными проблеме управления муниципальной собственностью в Российской Федерации на современном этапе. Центральный вопрос работы можно определить как мало изученный в рамках экономической науки, особенно отечественной. Тем не менее, в работе были применены следующие основные группы источников:
федеральные законы;
законы субъектов Российской Федерации;
муниципальные нормативные правовые акты;
книги и публикации отдельных авторов, посвящённые общеэкономическим вопросам;
Для более качественного изучения вопроса управления муниципальной собственностью в рамках настоящей работы необходимо больше публикаций, посвящённых именно управлению муниципальной собственностью. Большинство авторов заостряют своё внимание на процессе формирования муниципальной собственности, процессах приватизации и пр.
Глава 1. Правовое регулирование института управления государственной и муниципальной собственностью в России
1.1. Понятие и опыт управления государственным имуществом в зарубежных странах

С середины 70-х годов прошлого века в ведущих капиталистических странах наблюдалась тенденция дерегулирования экономики, то есть ограничение, свертывание традиционных форм государственного вмешательства в сферу непосредственного производства товаров и услуг, сужение экономической зоны, охваченной государственной собственностью, при одновременном расширении частного капитала. Эти изменения были направлены на обеспечение и стимулирование гибкого реагирования бизнес-структур на стремительные процессы в экономической и социальной сфере. Однако уже в начале 80-х, с приходом к власти в большинстве развитых стран консервативных сил, эта тенденция подверглась ревизии. Произошла даже переоценка доминировавших ранее представлений о масштабах участия государства в предпринимательской деятельности и доле совокупного общественного продукта, который должен находиться в государственной собственности. Общей тенденцией стало усиление предпринимательской деятельности государства, но не в чистых формах, то есть основанных на исключительно государственной собственности, а именно в смешанных, корпоративных.
Исследования крупнейших корпораций в странах Западной Европы показали, что 40 процентов из них являются предприятиями, в которых государство имеет свою долю. В перечне ста наиболее прибыльных индустриальных фирм 16
· это предприятия с полной государственной собственностью, в других государство представлено разными долями
· от совсем маленьких пакетов акций до контрольных.
Одним из инструментов государственной политики, приведших к созданию большого количества предприятий со смешанной формой собственности в Западной Европе середины 80-х годов, была приватизация. Идеологический подтекст этого явления в Соединенном Королевстве, где приватизация была основным компонентом свободной промышленной политики, отличается от идеологического подтекста приватизации, скажем, во Франции, где продажа капитала частным инвесторам обеспечила стабильные поступления в государственные предприятия, когда социалистическое правительство в условиях бюджетного дефицита было не в состоянии предложить эти ресурсы из государственного бюджета. Несмотря на разную идеологию приватизации и разную степень связи политических мер с государственной промышленной политикой, благодаря объединению централизованного и рыночного регулирования продажа имущества частному сектору в каждой стране помогла разрешить проблемы, связанные с фискальным кризисом. Кстати, в Великобритании использовалось прямое квотирование продажи акций индивидуальным и иностранным инвесторам, а при приватизации многих предприятий правительство резервировало за собой «золотую акцию», что позволяло контролировать структуру и деятельность новой компании.
В Китае в 1992 году был избран курс на создание смешанной формы собственности при условии доминирующей роли государственной. При этом единственным реальным выходом для нерентабельных производств считается акционирование государственной собственности, привлечение иностранного капитала, слияние с успешными государственными предприятиями. Китай расширил сферу конкуренции без приватизации государственных предприятий путем создания новых частных предприятий при постепенной или одномоментной либерализации и мягком демонтаже директивного регулирования с сохранением в руках государства основных финансовых рычагов.
В Японии на март 2000 года существовало 163 корпорации с долей государственной собственности от 50 до 100%. Административный контроль за их деятельностью осуществляет Агентство по управлению и координации. Программы развития этих компаний финансируются из государственного бюджета. На конец 1999 года они получили от правительства капитал на сумму 339 млрд. долл. Эти предприятия имеют статус государственных, их бюджет, как и изменения высшего управленческого состава, утверждаются соответствующим министерством. Управление компаниями осуществляется в соответствии с проводимой министерствами политикой, широко распространена практика привлечения бывших представителей министерств к наблюдению за работой предприятий.
В соответствии со статьёй 7 Конституции Российской Федерации, в нашей стране «признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Фактически в современной России существует большое разнообразие типов собственности, что допускается законодательством и, соответственно, получило свое развитие в последнее десятилетие прошлого века.
Государственная собственность всегда выступает одним из факторов ускорения развития экономики. Безусловно, нельзя отрицать и значительное влияние данной формы собственности для общего развития экономики страны. Без надлежащей государственной помощи в снабжении предприятий современными средствами производства, без организации производства таких средств производства развитие частной инициативы и предприимчивости невозможно.
Существуют разные подходы к определению государственной собственности. Одно из определений гласит: «государственная собственность
· это система отношений по поводу присвоения благ в целях реализации государственных, публичных интересов».
В экономике западных стран велико значение государственной собственности. В нее входят обычно некоторые крупные промышленные предприятия, банки, а также предприятия тех отраслей, которые обслуживают производство и социально-бытовую сферу
· грузовой транспорт, энергетика, связь и т.д. Создание государственных предприятий обусловлено отчасти желанием ускорить научно-технический прогресс. Вместе с тем государство иногда берет на себя перевооружение слабых звеньев экономики.
В собственности государства сосредоточены немалые материальные резервы в виде запасов продовольствия, топлива и других средств жизнеобеспечения. Это объясняется, главным образом, двумя факторами:
каждое государство должно думать о своей безопасности;
государство выполняет широкий круг «социализаторских функций», призванных обеспечить достаточный прожиточный минимум населения и поддержку власть предержащих со стороны электората, среди которого немало обездоленных.
Долгое время (СССР в доперестроечный период) государство являлось единственным субъектом отношений государственной собственности. «В руках государства было сосредоточено около 90 процентов основных производственных фондов страны». Таким образом, наблюдался одноуровневый, единообразный характер государства как субъекта права государственной собственности. В настоящее время многоуровневый характер государственной собственности и круг ее субъектов определены в гражданском, а в известной мере и в конституционном законодательстве (см., например, ст. 212, 214 ГК; п. “д” ст. 71; подп. “г” п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность, т. е. собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам федерации
· республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам.
Государственная собственность выражает высшую форму обобществления отношений присвоения благ. Функции государственной собственности иллюстрируют её значимость, показывают природу отношений субъектов государственной собственности. Видно, что это особый тип собственности, затрагивающий интересы всех членов общества. Правомерен тезис, законодательно закреплённый в СССР: «Государственная собственность
· общее достояние всего советского народа» (например, ст. 94 ГК РСФСР).
Муниципальная собственность
· это собственность муниципального образования (ст. 215 ГК РФ), то есть имущество городских и сельских поселений, а также их финансы, которые
· в то же время
· выделены в отдельную составляющую (совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов, связанных с финансированием тех или иных мероприятий). В настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности
· наряду с частной, государственной и иными.
Отметим, что если круг субъектов государственной собственности очерчен в российском законодательстве достаточно четко, то этого нельзя сказать о субъектах муниципальной собственности, в отношении которых «употреблена расплывчатая формулировка»
· городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования.
На территории муниципального образования проживает население, объединённое общими интересами в решении вопросов местного значения. Это местное сообщество, которое имеется на территории любого муниципального образования. Понятие «местное сообщество» в российском законодательстве не встречается. Однако закон гласит, что местное самоуправление в Российской Федерации
· это «деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 1 ст. 28). Здесь главными моментами являются, во-первых, то, что это «деятельность населения», и, во-вторых, что данная деятельность осуществляется в соответствии с интересами населения. В пункте 2 статьи 28 закона говорится, что местное самоуправление выступает в качестве выражения «власти народа» и составляет тем самым «одну из основ конституционного строя Российской Федерации», то есть население России
· источник власти на всей её территории.
Таким образом, из выше сказанного следует, что население муниципального образования также является источником власти на соответствующей территории. А так как местное сообщество
· это, по сути, население, проживающее на территории муниципального образования, местное сообщество
· источник власти на данной территории, и принятие решений, в том числе касательно муниципальной собственности, здесь осуществляется от лица местного сообщества.
Итак, главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь «управляют муниципальной собственностью». И на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. К таковым можно отнести:
глава муниципального образования;
представительный орган муниципального образования;
структурные органы и подразделения местной администрации;
орган управления муниципальным хозяйством;
муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;
другие организации с правом управления муниципальной собственностью.
К муниципальной собственности закон относит средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды. Они выступают в качестве финансовых ресурсов местного самоуправления. Помимо них в состав муниципальной собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество.
Стоит отметить, что в исключительной собственности муниципальных образований находятся те объекты, которые имеют особо важное значение для жизнеобеспечения определённого населённого пункта либо территории, для сохранения историко-культурного наследия. К таким объектам можно также отнести, например, городские парки, памятники культуры. Это свидетельствует о социальной направленности муниципальной собственности: во-первых, управление объектами муниципальной собственности наиболее чувствительно влияет на жизнь населения соответствующей территории (в отличие от управления многими другими формами собственности), а во-вторых, многие объекты муниципальной собственности социально ориентированы (спортивные, образовательные и другие объекты). Это одна из важнейших особенностей природы муниципальной собственности. Другой особенностью является выполнение функции экономической основы местного самоуправления: к примеру, муниципальные предприятия
· в соответствии со ст. 113 ГК РФ
· являются коммерческими предприятиями; к тому же имущество органов местного самоуправления составляет материальную базу, обеспечивающую их деятельность.

1.3. Организация управления государственной и муниципальной собственностью в России

Организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий государства. В нее включаются: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией), учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию); учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.). Такой подход к понятию управления государственной собственностью шире традиционного цивилистического и позволяет полнее охарактеризовать имеющие здесь особое значение публично-правовые элементы. Вообще, когда речь идет о таком щепетильном вопросе, как размежевание публично-правовых и частноправовых категорий, следует, с нашей точки зрения, учитывать, что:
1) эти категории имеют одинаковую правовую природу, ткань, поскольку публичное и частное право – подсистемы единой правовой системы;
2) в идеале публичный интерес слагается из массы частных интересов;
3) в процессе правоприменения публичное и частное право могут затрагивать различные, иногда противоположные интересы. И поэтому в данном случае невозможно решить одновременно и публичную, и частную задачу, предпочтение должно быть отдано какой-то одной;
4) публичное и частное право имеют собственные категориальные аппараты;
5) категории, имманентно присущие одной правовой подсистеме, должны использоваться и соблюдаться в точности другой подсистемой.
В Конституции РФ вопросы собственности затрагиваются в ст.8, 34 – 36, 71, 72, 114, 130. Преимущественно это касается гарантий прав собственника. Непосредственно государственной собственности посвящены статьи о равенстве всех форм собственности, об управлении федеральной собственностью как предмете исключительного ведения РФ, разграничении государственной собственности как предмете совместного ведения РФ и субъектов РФ.
В соответствии со статьей 214 ГК РФ государственная собственность в России неоднородна. Выделяются два ее уровня – федеральная собственность и государственная собственность субъектов Федерации. Государственное имущество может быть закреплено за государственными предприятиями и учреждениями в хозяйственное ведение и оперативное управление (ст. 294, 296 ГК РФ), а также составлять государственную казну. Согласно статьям 124, 125 ГК РФ Российская Федерация и субъекты РФ в лице органов государственной власти выступают в гражданских отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами. В соответствии со статьями 71 – 73 Конституции РФ на федеральном уровне решаются вопросы управления федеральной собственностью, а управление государственной собственностью субъекта РФ составляет предмет ведения субъекта РФ.
Отметим, что федеральное законодательство по вопросам государственной собственности практически исчерпывается перечисленными нормами и не спешит развиваться. Напротив, субъекты РФ активно законотворчествуют в этой области. Даже в конституциях и уставах этим вопросам уделено значительное внимание. Прежде всего управление государственной собственностью субъекта РФ закрепляется в качестве одного из предметов ведения субъекта РФ. При этом законодательный орган субъекта РФ определяет порядок управления, а исполнительный орган осуществляет непосредственное управление государственной собственностью.
Любопытно и решение вопроса об участии субъектов РФ в управлении объектами федеральной собственности, расположенными на их территории. Органы исполнительной власти субъектов РФ участвуют в управлении федеральной собственностью на основании соглашений с федеральными органами исполнительной власти. Ряд субъектов РФ (Ростовская, Сахалинская области, Коми-Пермяцкий автономный округ) решают вопрос согласования размещения федеральных объектов на своих территориях, исходя из собственных экономических интересов. Так, согласно Уставу Сахалинской области соответствующая доля арендной платы за пользование природными ресурсами включается в областной бюджет, а при изъятии природных объектов в федеральную собственность презюмируется полная компенсация.