Устав муниципального образования

Содержание

“” Введение
“” Глава 1. Понятие устава муниципального образования
“” Глава 2. Порядок государственной регистрации устава
“” Глава 3. Примерное содержание устава
“” Глава 4. Устав города Твери
“” Заключение
“” Список литературы

Введение

В литературе по муниципальному праву формулируется определение правового акта местного самоуправления. Это официальный письменный акт, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах собственных полномочий и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования.
В общем ряду актов местного самоуправления центральное место занимают уставы муниципальных образований. По смыслу Федерального закона от 28 августа 1995 г., уставы муниципальных образований представляют собой комплексные, кодификационные акты.
Уставы муниципальных образований
· необходимый элемент правовой основы местного самоуправления. В них на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
В данной работе мы рассмотрим основные положения относительно устава муниципального образования в соответствии с действующим законодательством.

Глава 1. Понятие устава муниципального образования

Признаваемые и гарантируемые Конституцией Российской Федерации организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществления местного самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления
· все это предопределило необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных образований.
Необходимо отметить, что прежний российский закон о местном самоуправлении (1991 г.) предусматривал принятие районным и городским Советами положения (устава) о местном самоуправления. Поселковый и сельский Совет согласно данному закону могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. исходит из того, что каждое муниципальное образование имеет свой устав. Статья 8 данного Закона определяет круг основных вопросов, регулируемых уставом муниципального образования, принципы его разработки, принятия и порядок государственной регистрации.
В соответствии с Федеральным законом устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает два пути принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований. Так, в соответствии с Законом Вологодской области «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Вологодской области» от 13 декабря 1995 г. устав муниципального образования направляется для регистрации в управление юстиции Администрации Вологодской области главой соответствующего муниципального образования (если эта должность предусмотрена уставом муниципального образования) либо председателем представительного органа местного самоуправления. Заявление о регистрации рассматривается органом юстиции в месячный срок со дня его поступления. По результатам рассмотрения заявления и устава орган юстиции обязан принять одно из следующих решений: а) о регистрации устава; б) об отказе в регистрации устава. При регистрации устава главе муниципального образования или уполномоченному представителю выдается свидетельство о регистрации единого образца. Сведения о регистрации устава муниципального образования вносятся в Государственный реестр уставов муниципальных образований Вологодской области, открытый для всеобщего ознакомления. Изменения и дополнения в уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в том же порядке, что и регистрация уставов. Отказ в регистрации устава, равно как и регистрация устава, содержащего противоречия федеральному или областному законодательству, могут быть обжалованы в суд.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации. При этом отказ в государственной регистрации может быть обжалован в судебном порядке гражданами и органами местного самоуправления (ст. 8).
Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
Устав муниципального образования должен содержать, во-первых, наименование муниципального образования с указанием его границ и состава территории. Возможно также закрепление в уставе символики муниципального образования, отражающей исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции, так как согласно статье 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные образования вправе иметь собственную символику: герб, эмблемы и т.п.
Во-вторых, в уставе указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования. Их перечень содержится в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальные образования вправе расширить этот перечень за счет вопросов, отнесенных к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросов, не исключенных из их ведения и не отнесенных к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
В-третьих, устав муниципального образования определяет организационную структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления, условия и порядок организации муниципальной службы.
В уставе закрепляются структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что согласно статье 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.
Органы местного самоуправления должны быть наделены уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.
Устав муниципального образования закрепляет статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также гарантии прав должностных лиц местного самоуправления. При этом срок полномочий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Кроме того, устав должен определять основания и порядок прекращения их полномочий.
В соответствии с законом субъекта Российской Федерации устав муниципального образования устанавливает наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу.
Уставом муниципального образования определяются выборные и иные органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами.
В-четвертых, в уставе муниципального образования должны быть закреплены формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Речь идет о таких институтах муниципальной демократии, как местный референдум; муниципальные выборы; собрание (сход) граждан; народная правотворческая инициатива; обращения граждан в органы местного самоуправления, а также территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
В-пятых, устав муниципального образования устанавливает основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
В-шестых, уставом муниципального образования определяются экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
В-седьмых, в уставе муниципального образования могут регулироваться вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций.
Устав муниципального образования может содержать и другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации. Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении и др.
Глава 2. Порядок государственной регистрации устава

В силу закона (п. 3 ст. 8 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации.
В настоящее время государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют либо органы юстиции, либо высшие законодательные органы соответствующих субъектов Федерации. Так, в ст. 3 Закона Челябинской области “О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований Челябинской-области” от 9 февраля 1996 г. устанавливается, что государственную регистрацию муниципальных уставов осуществляет законодательный (представительный) орган области. Данный подход реализуется и в Омской области. А вот, например, в Воронежской, Свердловской областях предусматривается государственная регистрация уставов муниципальных образований органами юстиции.
Закон Свердловской области определяет порядок регистрации новых уставов и внесения изменений в действующие, оставляя вне сферы своего прямого регулирования вопросы прекращения действия уставов, упраздняемых или прекращаемых в иной форме муниципальных образований.
Субъектом государственной регистрации называется областное управление юстиции (ст. 2).
Для регистрации уставов вновь созданных муниципальных образований в областное управление юстиции необходимо представить:
1. Заявление о регистрации, составленное в произвольной форме и подписанное главой муниципального образования, а если глава еще не избран или эта должность не предусматривается, то уполномоченным представителем выборного органа самоуправления.
2. Устав в трех экземплярах. Устав должен быть прошнурован, пронумерован и заверен. Если он принимался на референдуме, то его заверяет председатель комиссии местного референдума и полномочный представитель выборного органа местного самоуправления. Если он принимался выборным органом местного самоуправления, то председательствующим того заседания, на котором он был принят.
3. Решение выборного представительного органа местного самоуправления или решение местного референдума о принятии устава.
Помимо этих документов управление юстиции вправе потребовать представления выписки из протокола заседания выборного органа местного самоуправления или копий решения о назначении местного референдума и протокола по итогам голосования. Часть 3 ст. 3 анализируемого Закона специально оговаривает, что не допускается требование о предоставлении иных документов. Следовательно, подразумевается, что управление юстиции в порядке проверки поступивших документов должно самостоятельно запрашивать иные документы, необходимые для вынесения обоснованного решения.
Датой представления документов считается дата их фактической подачи заявителем (дата входящей регистрации документа) либо дата почтового отправления, указанная в почтовой квитанции. В приеме документов может быть отказано, но лишь тогда, когда представлены не все документы либо они оформлены ненадлежащим образом. Управление юстиции обязано после регистрации поступившего заявления в месячный срок зарегистрировать устав муниципального образования или дать письменный мотивированный отказ в его государственной регистрации.
Государственная регистрация осуществляется путем проставления на первой странице (титульном листе) устава специальной надписи (штампа) и выдачи уполномоченным представителям муниципального образования свидетельства о государственной регистрации. Специальная надпись (штамп) скрепляется подписью начальника управления юстиции (его заместителя) и печатью. Печать проставляется и на оборотной стороне последнего листа устава на месте, где он прошнурован.
Письменный отказ в регистрации устава подписывается начальником областного управления юстиции или его заместителем.
В регистрации может быть отказано только в случае противоречия устава законодательству. Отказ в государственной регистрации не препятствует государственной регистрации устава после внесения в него необходимых изменений.
Возможно обжалование отказа в регистрации. Любое заинтересованное лицо может обратиться в суд с иском к областному управлению юстиции в случае отказа в регистрации или уклонения от регистрации. Если суд удовлетворит эта требование, то управление юстиции в течение 7 календарных дней с момента получения вступившего в законную силу судебного решения обязано произвести государственную регистрацию.
Также возможно обжалование акта регистрации устава. Любое заинтересованное лицо вправе обратиться в суд с подобным иском о признании недействительной государственной регистрации. Закон особо оговаривает, что признание недействительной государственной регистрации устава государственными органами (имеются в виду любые государственные органы области, за исключением соответствующего суда) не допускается. Следовательно, не вправе признавать недействительной ранее состоявшуюся государственную регистрацию и само управление юстиции, в том числе по вновь открывшимся обстоятельствам, которые не были и не могли быть известны на момент регистрации устава. В таком случае у управления юстиции остается право судебного обжалования своего же решения о регистрации.
С приведенной нормой связаны перипетии государственной регистрации устава г. Екатеринбурга. Он был зарегистрирован 20 ноября 1995 г., однако 7 декабря 1995 г. начальник областного управления юстиции своим распоряжением отменил акт его регистрации. Екатеринбургская городская Дума направила в Верх-Исетский районный суд г. Екатеринбурга заявление о признании неправомерными действий начальника областного управления юстиции. 24 января 1996 г., опираясь на законодательство о местном самоуправлении, принимая во внимание содержание официального проекта разбираемого закона, суд вынес решение, признавшее распоряжение начальника областного управления юстиции об отмене государственной регистрации устава г. Екатеринбурга незаконным и не действующим с момента его подписания.
Если суд признает государственную регистрацию устава муниципального образования недействительной, то это явится основанием для аннулирования регистрации областным управлением юстиции. Аннулирование осуществляется в течение 7 календарных дней с момента получения вступившего в силу судебного решения.
При регистрации изменений ранее зарегистрированных уставов в управление юстиции представляются:
1) письменное заявление о регистрации от тех должностных лиц, которые вправе представлять и заявления о регистрации вновь принятых уставов;
2) текст внесенных в устав изменений (в трех экземплярах);
3) решение выборного представительного органа местного самоуправления или местного референдума о внесении изменений в устав муниципального образования.
Порядок дальнейшего рассмотрения изменений уставов аналогичен порядку рассмотрения вновь принятых уставов.
За государственную регистрацию уставов муниципальных образований и изменений в них государственная пошлина не взимается.
Данные государственной регистрации муниципальных образований (их уставов), данные об изменениях в муниципально-территориальном устройстве включаются в государственный областной реестр муниципальных образований. Областной реестр
· это перечень всех муниципальных образований, а также всех населенных пунктов; входящих в каждое муниципальное образование; он включает описание границ муниципальных образований. Порядок ведения реестра в Свердловской области определяется Законом “Об областном реестре муниципальных образований” от 3 апреля 1996 г. Предусмотрено внесение сведений о муниципальных образованиях и в Федеральный реестр муниципальных образований в Российской Федерации. Федеральный реестр предполагает включение в него в качестве внутренних составляющих реестров субъектов Федерации.

Глава 3. Примерное содержание устава

Основные требования к содержанию уставу муниципального образования содержит ст. 8 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Муниципальное образование имеет устав, в котором указываются:
1) границы и состав территории муниципального образования;
2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;
12) условия и порядок организации муниципальной службы;
13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;
15) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.
Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
В ст. 8 закреплена норма об уставе муниципального образования как важнейшем нормативном условии его создания и функционирования. Эта норма не содержит исключений и вменяет в обязанность всем муниципальным образованиям иметь устав. Устав служит основным нормативным актом саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов. Поэтому в Законе установлены обязательные положения устава.
Пятнадцать обязательных положений касаются тех основных элементов, из которых формируется статус муниципального образования и которые составляют фундамент его организации и функционирования. Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение их содержания относится к сфере ведения местного самоуправления, которое непосредственно и самостоятельно решает соответствующие вопросы. Например, смысл подп. 1 сводится к установлению конкретных границ и размеров территории, состава населенных пунктов, объединяемых муниципальным образованием, сферы его деятельности.
Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования организаций общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции в городе с районным делением и др.
Степень детализации вопросов в уставах может быть далеко не одинаковой. Некоторые из них могут излагаться в общей форме, создавая легальное основание для издания более конкретных актов, например о местном референдуме, муниципальной службе.
Главное и единственное требование к уставам – их соответствие Конституции и законам Федерации, а также законам субъектов Федерации. Изучение показывает, что в законах о местном самоуправлении республик, областей и др., в уставах краев и областей содержатся статьи, посвященные нормативной характеристике уставов муниципальных образований. Их положения должны быть полностью учтены и реализованы.
Изучение уставов целого ряда муниципальных образований показывает, что в основном они строятся правильно, в соответствии с п.1 ст.8 комментируемого Закона. В то же время есть недостатки, на которые следует обратить внимание. Во-первых, в некоторых уставах содержатся чрезмерно общие положения, недостаточно точные и конкретные для локальных норм, даже буквально воспроизводящие нормы п.1 ст.8 и других статей комментируемого Закона. Во-вторых, вряд ли нужно давать в уставах характеристику прав и обязанностей граждан. Целесообразнее осуществлять конкретное регулирование способов гласности, информированности и участия граждан в местном самоуправлении. В-третьих, нет необходимости включать в уставы нормы о всех формах собственности, поскольку они содержатся в законах. Следует скорее определить структуру хозяйства, формы хозяйствования. В-четвертых, излишне фиксировать в уставах нормы о прокуратуре и т.п.
Таким образом, необходимо специально обучать муниципальных работников и депутатов принципам подготовки уставов. В этом могут помочь примерные уставы муниципальных образований, разработанные в Московской и других областях.
Закон говорит о самостоятельной подготовке устава и субъекте его принятия. Открытым остается вопрос о порядке разработки устава и процедурах его рассмотрения и утверждения. Поэтому вопросы разработки проектов уставов, а следовательно и их содержания, относятся к компетенции муниципальных властей. Они же определяют и порядок нормотворческой деятельности в данной сфере.
Глава 4. Устав города Твери

В качестве примера реального устава муниципального образования рассмотрим Устав г. Твери.