Бюджетный федерализм в Российской Федерации

Министерство образования РФ
Российская Государственная Академия Управления

Курсовая работа
на тему:
«Бюджетный федерализм в Российской Федерации»

Выполнил:

Научный руководитель:

Москва, 2002

“” Введение
“” Глава 1. Теоретические основы концепции бюджетного федерализма 7
1.1. Теоретические аспекты модели бюджетного федерализма 7
“” .2. Исследований в области бюджетного федерализма
“” .3. Система бюджетного федерализма в России: официальные механизмы и результаты функционирования

“” Глава 2. Функционирование экономических механизмов политики бюджетного федерализма
“” .1. Организация движения финансовых средств между центром и регионами
“” .2. Анализ показателей степени взаимоотношений центра и регионов за период 1996
· 1998гг.
“” Глава 3. Недостатки существующей в России системы бюджетного федерализма и пути ее усовершенствования
“” .1. Последствия политики ассиметричного федерализма и возможные пути ее развития
“” .2. Пути совершенствования политики бюджетного федерализма в России
“” Заключение
“” Список использованной литературы

Введение
С середины 80-х годов российское правительство проводит широкомасштабную децентрализацию путем передачи экономических и политических полномочий регионам. В значительной степени этот процесс обусловлен сверхцентрализованным характером бывшей советской системы. В настоящее время значительная степень автономии нижестоящих уровней органов государственной власти стала политической реальностью, которую центральному правительству все труднее изменить. В связи с этим построение системы основанных на принципе федерализма и четко определенных бюджетных отношений с целью внедрения практически осуществимого и эффективного порядка распределения полномочий, поступлений и обязательств по расходам между федеральным правительством, региональными уровнями (субъектами федерации) и местными уровнями органов государственного управления является главной задачей процесса экономических и политических преобразований в России. Целый ряд изменений, произошедших в характере отношений между бюджетами различных уровней с начала процесса преобразований, выглядят довольно обнадеживающими на бумаге. Прежняя система, характеризовавшаяся практически полной централизацией налогово-бюджетной политики и полномочий, связанных с поступлениями и расходами, быстро превращается в систему, в рамках которой соотношения между федеральным и консолидированными региональными бюджетами все больше соответствуют аналогичным показателям, характерным для многих других развитых федераций. Гораздо более единообразные правила и условия в большинстве регионов приходят на смену хаотичным двусторонним соглашениям, характерным для первых лет переходного периода. В то время как в прошлом политика в отношении федеральных трансфертов характеризовалась недостаточной ясностью и прозрачностью, недавние реформы, проводимые с целью решения этих проблем, оказались по крайней мере частично успешными. Тем не менее, несмотря на определенные успехи, достигнутые в процессе реформ, фактическое состояние бюджетных отношений в рамках Российской Федерации продолжает характеризоваться беспорядочностью и представлять собой основной фактор, препятствующий успешным экономическим преобразованиям. Несмотря на то, что на бумаге бюджеты субнациональных органов выглядят довольно значительными, официальная система бюджетных отношений в рамках федерации остается в значительной степени централизованной, причем значительная доля поступлений и расходов региональных и местных органов регулируется законами и правилами, принимаемыми вышестоящими уровнями органов государственного управления.
Четко прослеживается противоречие между этой высокой степенью централизации официальной системы и значительной фактической автономией, предоставленной субнациональным органам в течение периода реформ. Более того, в своей совокупности все эти законы и правила являются настолько обременительными, что применение их на практике часто не представляется возможным. Эти противоречия оборачиваются множеством издержек для российской экономики и процесса реформ. Во-первых, они создали такие условия, при которых должностные лица субнациональных органов государственной власти фактически могут самоустраниться от выполнения многих официальных обязанностей по управлению бюджетом. Во-вторых, такая ситуация заставляет субнациональные органы осуществлять свои фактические полномочия в процессе проведения налогово-бюджетной политики в основном с использованием средств, не предусмотренных официальной системой отношений между бюджетами разных уровней. В этой связи важными инструментами политики являются различные денежные суррогаты, внебюджетные фонды и счета, неплатежи, прямое участие в экономических организациях и накопление задолженности на уровне субнациональных органов. Кроме того, неофициальный характер таких мер политики в сочетании с низким уровнем заработной платы государственных служащих создает условия для коррупции. И, наконец, при таком положении вещей нет достаточных стимулов, которые могли бы заинтересовать субнациональные органы в проведении экономической политики, в значительной степени стимулирующей предпринимательскую деятельность и инвестиции. Факторы, препятствующие экономическим реформам и обусловленные региональной политикой, были подчеркнуты в целом ряде работ (ОЭСР (1997), Шляйфер и Трайсман (Shleifer and Treisman (1999)). Действующая в России система федеральных бюджетных отношений нуждается в коренной реформе. Эта реформа должна предусматривать официальное признание многих элементов уже фактически существующей автономии субнациональных органов, четкое и практически осуществимое распределение обязанностей по поступлениям и расходам и обеспечение действительно ответственного отношения к управлению бюджетом на субнациональном уровне.
Из всего вышеизложенного вытекает актуальность выбранной мной для дипломного исследования темы – « Бюджетный федерализм » .
Целью работы является рассмотрение как теоретических , так и практических основ данного института .
Исходя из цели дипломной работы , в ней я попыталась решить следующие задачи :
– рассмотреть теоретические и методологические основы бюджетного федерализма ;
– рассмотреть модель бюджетного устройства России ;
– выявить особенности взаимодействия центра и регионов России в модели бюджетного федерализма ;
– выявить недостатки современного бюджетного устройства Российской Федерации и предложить меры его совершенствования .
Учитывая состояние российской экономики в настоящее время, предоставление автономии и передача обязанностей могут также сопровождаться некоторым расширением круга четко установленных полномочий федерального правительства в отношении бюджета и государственных расходов. В последующих разделах настоящей работы ситуация в России рассматривается в контексте последних теоретических работ, посвященных вопросам бюджетного федерализма, описывается характер существующих отношений между бюджетами разных уровней и намечаются основные направления необходимой реформы.

Глава 1 . Теоретические основы концепции бюджетного федерализма .
1.1. Теоретические аспекты модели бюджетного федерализма .
Специфическая проблема федерализма
· децентрализация.
С позиций экономической науки рассредоточение властных полномочий требует специального объяснения. В самом деле, отказ от монополии на принуждение чреват несогласованностью регулятивных и фискальных решений органов власти разного уровня. Кроме того, содержание дополнительных органов требует, при прочих равных условиях, дополнительных издержек. Какого рода выгоды способны компенсировать эти издержки?
Прежде всего следует указать на преимущества управленческой (административной) децентрализации, которая в тех или иных формах используется во всех крупных организациях, например, вооруженных силах, частных фирмах и т.д. управленческая децентрализация позволяет эффективнее использовать информацию в интересах, представленных главным образом на верхнем уровне иерархической структуры.
Ни в экономическом, ни в правовом, ни в политическом плане федерализм не сводится к административной децентрализации. Это очевидно, если сравнить федеративные отношения с теми формами территориальной децентрализации, которые имеют место во взаимоотношениях руководства вооруженных сил с командующими округами, президентов транснациональных компаний с руководителями их национальных и региональных отделений и т.п. В рамках административной децентрализации территориальные руководители принимают ответственные решения, но действуют непосредственно от имени данной иерархической структуры и в ее интересах, именно ею наделяются полномочиями и ресурсами.
В противоположность этому органы власти субъектов Российской Федерации, штатов США или земель ФРГ представляют интересы избирателей-налогоплательщиков, проживающих на данной территории. Эти органы власти формулируют собственную политику от имени данного электората и используют право принуждения, основанное на собственных законах, для ее реализации. Данная политика приобретает конкретное выражение в налогах и бюджетных расходах. И если, например, региональные выборы приносят победу партии, которая на федеральном уровне находится в оппозиции, территориальный орган власти не только вправе, но и обязан проводить политический курс, существенно расходящийся с курсом федеральных властей. Другой вопрос, что задача при этом решается в рамках ограничений, налагаемых федеральными законами, в которых, в идеале, выражена позиция «золотой середины» общенационального электората. Степень развития бюджетного федерализма определяется именно мерой таких ограничений в формировании и расходовании средств.
Если пределы самостоятельности крайне узки, т.е. у региональных властей, Но существу, нет ресурсов, которыми можно свободно распоряжаться, федерализм лишен экономического содержания. Если же эти пределы широки, возникает проблема согласованности политики территорий и федерации. В принципе, эта проблема разрешима на основе так называемого субсидиарного подхода, при котором деятельность властей более высокого уровня дополняет деятельность властей более низких уровней [Я]. Имеется в виду, что все задачи, решение которых в рамках отдельной территории технически возможно и не влечет больших потерь с точки зрения экономии на масштабе, должны относится к исключительной сфере ответственности властей данной территории; что же касается общенациональных властей, то они призваны иметь дело только с задачами, которые на уровне территории не могут быть либо адекватно поставлены, либо эффективно решены. Например, стратегические вооружения предназначены для защиты всех граждан от опасной агрессии. Если в отношении таких вооружений жители одного региона проявляют относительно большую заинтересованность (готовность платить), чем жители другого, то требуется выработать согласованную позицию, пусть даже она не в равной степени отвечает интересам каждого. Общенациональные органы власти создаются как раз для того, чтобы решать вопросы, затрагивающие интересы граждан независимо от места их проживания.
Однако во многих случаях происходит локализация выгод. Приносимых общественным благом. При этом состав общественных благ, в ктпорых нуждается население разных городов и регионов, неодинаков. Так, в одном месте для улучшения водоснабжения питьевой водой требуется бурить скважины, в другом
· строить канал, в третьем – создавать очистные сооружения повышенной эффективности. Даже если речь идет об одном и том же виде общественного блага, зачастую каждая его единица потребляется локально. Например, любой город нуждается в освещении, однако оно в отличие от оборонительных систем непосредственно доставляет выгоды только тем, кто находится в данном месте. Значит, решение о том, как лучше освещать город, в принципе, может быть принято децентрализовано. Однако здесь велика опасность того, что децентрализованные решения, касающиеся желательного состава и количества общественных благ, не будут подкреплены децентрализованным финансированием.
Конечно, общенациональные власти выделяют регионам и даже отдельным организациям или группам граждан средства, мобилизуемые в общенациональном масштабе, и обусловливают пути их использования. Однако это само по себе не выражает сущность бюджетной децентрализации как основы экономического федерализма. Фискальный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Лишь тогда можно говорить о собственной бюджетной политике территориального сообщества граждан, которые объединяют часть своих средств для достижения выдвигаемых ими совместных целей [Я].
Административно-территориальные образования, имеющие собственные органы власти и управления, в принципе, способны обладать такою рода самостоятельностью. Но практически оправданной самостоятельность является, лишь когда она позволяет лучше удовлетворить потребности в конкретных общественных благах.
Представим себе, что всем гражданам страны свойственна одна и та же функция спроса на освещение улиц. В этом случае оптимальной была бы централизованная разработка соответствующих нормативов. В связи с конкретными особенностями топографии населенных пунктов, а также географическими различиями в уровне издержек федеральные органы власти могли бы устанавливать не единый для всех численный норматив, а единую методику (алгоритм) расчета, например формулу, в которую подставлялись бы параметры данного города или поселка. Определение локальных нормативов на основе предписанной методики, пусть даже с некоторой ее
модификацией, представляло бы собой пример управленческой децентрализации, а не проявление реального экономического федерализма.
Допустим теперь, что население страны делится на три группы, каждой из которых присуща своя, непохожая на другие функция готовности платить за общественные блага. Пусть, однако, при этом во всех регионах и городах три группы представлены в равных пропорциях. В таком случае также не было бы основы для бюджетного федерализма, поскольку один и тот же подход годился бы для любой местности.
Напротив, децентрализация в максимальной степени наполнилась бы реальным содержанием в ситуации, когда группы, однородные по предпочтениям, концентрируются в тех или иных регионах. Тогда самостоятельность территории в принятии решений, касающихся данного локального общественного блага, имела бы такой же смысл, как самостоятельность индивида в выборе частных благ.
Итак, бюджетный федерализм, в принципе, способен быть эффективным, если:
децентрализовано принимаются решения, относящиеся к поставке тех общественных благ, выгоды от которых в основном локализуются на данной территории;
локализацию выгод предполагается в существенной степени совместить с территориальной локализацией издержек, иными словами, жители региона берут на себя преимущественную (не обязательно полную) ответственность за финансирование поставки локальных общественных благ; предпочтения, относящиеся к локальным общественным благам, в большей степени различаются между регионами, чем внутри регионов, т.е. население региона в некотором смысле более однородно, чем население страны в целом.
Теорема о децентрализации.
Представим себе страну, состоящую из двух регионов. Пусть функция спроса на некоторое локальное общественное благо, свойственная жителям первого региона характеризуется прямой
·D1, а функция, свойственная населению второго региона, – прямой D2 (см. рис.1.). Для простоты предположим, что предельные издержки поставки данного блага постоянны и равны Р Если решения принимаются децентрализовано, то первому региону благо будет поставляться в количестве Q1, а второму – в количестве Q2.
Допустим теперь, что решение принимается централизованно, иными словами, на основе некоторой агрегированной шкалы предпочтений. При одинаковом уровне издержек наличие одной и той же шкалы предпочтений влечет за собой одинаковый уровень поставки блага, например, Q* . На рис. 1. точка Q* лежит посередине между Q1 и Q2, т.е. общая шкала строится путем простого усреднения региональных предпочтений (хотя предстоящие выводы будут верны и при ином ее построении) [Я].
В описанной ситуации переход от децентрализованного к централизованному принятию решения влечет за собой потерю полезности для потребителей, характеризуемую площадью заштрихованных треугольников е1е*а и Е*ВЕ2. В самом деле, если D1, и D2
· линии предельных готовностей платить за рассматриваемое благо, то для жителя первого региона увеличение его потребления с Q1 до Q* эквивалентно сумме, отображаемой площадью фигуры Q1E1AQ* , а фактически платить приходится сумму Р* (Q* – Q1), которой соответствует площадь прямоугольника Q1E1E*Q*. Аналогично для жителя второго региона уменьшение потребления с Q2 до Q* означает потери, характеризуемые площадью фигуры Q*BE2Q2, а расходы снижаются только на Р*(Q2
· Q*), что соответствует площади прямоугольника Q*E*E2Q2. Таким образом, при указанных условиях децентрализация имеет количественно измеримое преимущество. Отметим, что, если бы линии D1 и D2 совпадали, то при уровне издержек Р* было бы безразлично, принимается ли решение централизованно или децентрализовано.

Р

Приведенные выше рассуждения представляют собой доказательство теоремы о децентрализации. Она формулируется следующим образом: если бюджетная децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решений в отношении поставки локального общественного блага либо эффективнее централизованного, либо, по крайней мере, не уступает ему с точки зрения эффективности.
Теорема о децентрализации дает основания перевести, казалось бы, сугубо политический вопрос о мере реальной самостоятельности территорий в плоскость сопоставления общественных издержек и выгод. Децентрализация обычно требует затрат, по крайней мере административных. Они могут сделать децентрализованную поставку общественного блага более дорогой, чем централизованная. Децентрализация эффективна, если эти конкретные, количественно определенные затраты перекрываются столь же конкретным, количественно определенным выигрышем, который в нашем упрощенном примере изображен площадью заштрихованных треугольников.
Какие факторы влияют, во-первых, на величину выигрыша от децентрализации и, во-вторых, на разницу в издержках между централизованным и децентрализованным вариантами? Рисунок 1 позволяет понять, что при прочих равных условиях, преимущества децентрализации тем больше, чем значительнее межрегиональные различия в готовности платить за благо и чем ниже эластичность готовности платить по цене. На рисунке межрегиональные различия обусловливают длину отрезков Q1Q* и Q*Q2, а эластичности в точках E1 и Е2
· высоты заштрихованных треугольников.
Дополнительные издержки, связанные с децентрализацией, возникают прежде всего за счет экономии на масштабе. Централизация и связанная с нею стандартизация зачастую позволяют не только снижать затраты административного характера, но и удешевлять непосредственно производство единицы общественного блага. (*)
Точно количественно соизмерить выгоды и издержки децентрализации на практике вряд ли возможно. Однако знание влияющих на них факторов, имеющих экономическую природу, позволяет более обоснованно решать вопросы, относящиеся, казалось бы, исключительно к сферам политики и конституционного права.
1.2. Исследований в области бюджетного федерализма
В то время как в классических теоретических работах, посвященных бюджетному федерализму, основное внимание уделялось эффективному распределению функций бюджетного контроля в условиях статичной экономики, в последующих исследовательских работах рассматривается взаимосвязь между бюджетными отношениями в рамках федерации, экономическим ростом и реформами. Норт и Вайнгаст и Вайнгаст связывают концепцию
·федерализма, поддерживающего рыночные отношения
·, с историческим периодом быстрого экономического роста в Великобритании и США, в то время как Монитола, Чан, Вайнгаст, Парич и Вайнгаст иллюстрируют эту концепцию примерами Китая и Индии.
·Федерализм, поддерживающий рыночные отношения,
· можно приблизительно описать как комплекс конкретных и неизменных правил, в значительной степени ограничивающих полномочия федерального правительства в области налогообложения, в то время как центральные органы государственной власти наделены признанными полномочиями по обеспечению свободной торговли и мобильности факторов производства, перемещающихся между регионами.
Согласно этой теории, в значительной степени ограниченные полномочия федерального правительства в сфере налогообложения не позволяют центру ущемлять интересы частного сектора, в то время как конкуренция между регионами в контексте торговли и мобильности факторов производства дисциплинирует субнациональные органы государственной власти, заставляя их проводить политику, способствующую предпринимательской деятельности и инвестициям. Создаваемые таким образом действенные стимулы способствуют увеличению объема инвестиций и являются важным фактором, повышающим темпы экономического роста. Для системы, действующей в России, характерны явные нарушения этих условий, а также политика, не особенно способствующая инвестициям и экономическому росту, в связи с чем возникает вопрос: в какой степени будущая реформа бюджетных отношений в рамках федерации в России должна быть основана на принципах федерализма, поддерживающего рыночные отношения? Однако применительно к российской экономике децентрализация такого типа, связанная с
·федерализмом, поддерживающим рыночные отношения,
· поднимает целый ряд вопросов. Первым аспектом, на который указывали Фукасаку и де Мелло является потенциальная потеря контроля над государственными финансами, которая может иметь отрицательные последствия для макроэкономической стабилизации. Действительно, Шляйфер и Трайсман утверждают, что в России такая налогово-бюджетная децентрализация способствовала появлению хронических проблем, связанных с взиманием федеральных налогов. На основе результатов недавних анализов конкретных примеров Фрейнкман и Иоссифов указывают на взаимосвязь между децентрализацией и снижением эффективности исполнения бюджета на местном уровне в России. В нескольких работах Трайсман прослеживает взаимосвязь налогово-бюджетной децентрализации с повышением инфляции, коррупцией и возможным уклоном в политике в пользу фирм, работающих во многих регионах. Существенные различия между регионами в плане наличия ресурсов, огромная территория России, суровые погодные условия и неэффективная транспортная инфраструктура
· все эти факторы потенциально ослабляют дисциплинирующее воздействие свободной торговли и мобильности факторов производства на региональную политику. Существенные различия между регионами в плане уровня доходов указывают на необходимость повышения роли федерального правительства с целью ликвидации неравенства. Большинство российских регионов унаследовали от советской системы неэффективную структуру производства. Учитывая ограниченность срока пребывания в должности руководителей политических органов и влияние различных групп, объединенных общими интересами, должностные лица региональных и местных органов могут не быть заинтересованными в проведении реформы, в рамках которой благосостояние в настоящий момент приносится в жертву будущим выгодам реорганизации. России необходим такой федерализм, который одновременно
·создает рынок
· и
·поддерживает
· его.