Органы исполнительные власти

Содержание

Введение 3

Глава 1. Правовой статус и классификация органов исполнительной
власти 6
Понятие и правовое положение органов исполнительной власти 6
Система органов исполнительной власти 25

Глава 2. Основные аспекты функционирования органов исполнительной власти 27
2.1. Правительство Российской Федерации как высший орган исполнительной власти 27
2.2. Министерства, государственные комитеты и специальные ведомства
· центральные органы исполнительной власти 32
2.3. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления 42

Глава 3. Обеспечение законности в сфере исполнительной власти 56
3.1. Сущность и виды способов обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти 56
3.2.Государственный контроль и общественный контроль и его виды 59
3.3. Прокурорский и административный надзор 74

Заключение 80
Список литературы 84
Введение

В условиях проводимых в России преобразований в политической, экономической и социальной сферах перестраивается и исполнительная власть, по-прежнему выполняющая огромный объем работы в сфере управления государственными делами.
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила в качестве принципа конституционного строя разделение властей на законодательную, исполнительную, и судебную. Установлен круг органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации. Вместо понятия «государственное управление», которое долгие годы употреблялось в конституционном и административном законодательстве, широко внедрено в оборот понятие «исполнительная власть».
Какое же содержание вкладывается в понятие исполнительной власти как самостоятельной ветви единой государственной власти? Каковы ее основные функции в системе разделения властей? Какие органы призваны осуществлять исполнительную власть? Как меняются методы деятельности исполнительных органов? Поиск ответов на эти вопросы приобрел особую остроту в связи с формированием звеньев исполнительной власти и их практической деятельностью. Здесь много противоречий и недостатков, порождающих обоснованную общественную критику. Поэтому по-прежнему актуальна задача повышения действенности государственных институтов, улучшения нормотворческой и правоприменительной практики.
Эти проблемы во всей остроте и новизне стоят перед наукой государственного права, предмет исследования которой и составляет организация и функционирование системы исполнительной власти. Дать авторитетные ответы на них
· актуальная задача специалистов.
Исполнительная власть, ее органы выполняют огромный объем работы в сфере управления государственными делами. В переходный период она меняется по многим параметрам. В связи с закреплением Конституцией Российской Федерации 1993 г. в качестве основного принципа конституционного строя разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную вместо понятия “государственное управление”, которое долгие годы употреблялось в конституционном и административном законодательстве, впервые в оборот внедрено понятие “исполнительная власть”. Какое же содержание вкладывается в понятие исполнительной власти как самостоятельной ветви единой государственной власти? Каковы ее основные функции в “системе разделения властей и органов, которые призваны юридически и фактически осуществлять исполнительную власть? Каким образом меняются методы деятельности исполнительных органов? Особую остроту эти проблемы приобрели в связи с формированием звеньев исполнительной власти и ее практической деятельностью. Здесь много противоречий и немало недостатков, порождающих общественную критику. В то же время все эти вопросы во всей своей новизне встали и перед наукой административного права, предмет исследования которой составляют организация и функционирование системы исполнительной власти. Дать обоснованные ответы на них
· актуальная задача для специалистов административного права.
Целью представленной дипломной работы является изучение системы органов исполнительной власти в РФ.
Исходя из цели дипломной работы, в ней будут решены следующие задачи:
изучен правовой статус и классификация органов исполнительной власти;
рассмотрены основные аспекты функционирования органов исполнительной власти: правительства Российской Федерации, министерств, государственных комитетов и специальных ведомств, а также органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления;
отображены проблемы обеспечения законности в сфере исполнительной власти.
Разработка проблем организации и функционирования исполнительной власти вызывается и необходимостью подготовки основополагающих законов в этой сфере. Многие из них еще не приняты.
В соответствии со ст. 15 Конституции органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы, а законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции страны. Естественно, что и подзаконные акты должны соответствовать Конституции и законам, издаваться в пределах компетенции соответствующих органов и должностных лиц, в установленном порядке и в установленной форме. Именно эти основные требования составляют сущность законности.
Самую многочисленную группу субъектов права составляют органы исполнительной власти, администрация государственных объединений, предприятий, учреждений и организаций. Они не только применяют законы и подзаконные акты, но и сами издают большое число нормативных актов, которые должны правильно отражать жизненные потребности и, что чрезвычайно важно, быть законными.
Однако иметь требуемое количество хороших законов и других нормативных актов недостаточно. Главное здесь
· обеспечение их исполнения, особенно теми, кому доверено их применение. Большое зло в строительстве правового государства
· бездеятельность и прямые нарушения законов со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти. Это разлагающе действует не только на систему государственных органов, но и на все общество. Поэтому государство должно эффективно обеспечивать законность в деятельности органов исполнительной власти.

Глава 1. Правовой статус и классификация органов исполнительной власти
Понятие и правовое положение органов исполнительной власти

Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. Орган исполнительной власти относится к государственным органам и в этом своем качестве отличается от органов исполнительной власти местного самоуправления, а также исполнительных органов предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.
Понятие органов исполнительной власти производно от принципа разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти, связано с самой ее сутью настолько, что часто такие органы сами по себе не без оснований признаются исполнительной властью (например, утверждается, что исполнительная власть
· «система органов государственного управления (правительство, министерства и т.д.)» .
С одной стороны, органы исполнительной власти
· это разновидность органов государственной власти, с другой,
· субъекты именно исполнительной власти, призванные обеспечивать ее формальную и фактическую реализацию. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность
· государственное управление, являясь, следовательно, также органами государственного управления. Ибо функциональное назначение этих органов
· осуществление исполнительной и распорядительной деятельности по руководству хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества. 
Для выполнения возложенных функций органы исполнительной власти наделены государственно-властными полномочиями, реализуемыми ими в характерных для этих органов правовых формах. В пределах своей компетенции они издают правовые акты и обеспечивают их выполнение. Наличие у органов исполнительной власти указанных полномочий, предназначенных для реализации именно исполнительной власти, существенно отличает их, с одной стороны, от органов других ветвей государственной власти, с другой, от организаций, которые, как таковые, не наделены полномочиями подобного рода (от государственных предприятий и учреждений, различных негосударственных образований).
Необходимо уяснить, что, во-первых, орган исполнительной власти
· всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветвленный организационный механизм, в том числе управленческие органы, действующие лишь в качестве звеньев этого механизма иного (второго) порядка, чем органы исполнительной власти. Так, сформированный исполнительной властью орган какого-либо государственного объединения, выполняя управленческие функции, сам по себе не относится к органам исполнительной власти; во-вторых, в нормативных актах последнего времени к органам исполнительной власти относятся образования, которые ими не являются (многие службы, агентства, надзоры). Подобные образования имеют в своем составе органы, выполняющие функции исполнительной власти, но в целом не являющиеся органами этой власти .
Правовое положение органов исполнительной власти во многом предопределяется тем, что они в своей основе (особенно федеральные) все в большей степени становятся органами политического руководства в установленных сферах, ибо их функции государственного управления в принципе отделены от функций непосредственного управления хозяйственной и иной деятельности предприятий, учреждений и организаций.
Законом Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» запрещено совмещение функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, и, наоборот, наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.
Положения Конституции Российской Федерации относительно органов исполнительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного представления об их сущности, основах правового статуса и системе. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассредоточенных по значительному числу нормативно-правовых актов и, пока еще, с ненадлежащей полнотой.
Основы современного правового статуса органов исполнительной власти в целом могут быть охарактеризованы незначительным числом общих позиции. Исходным является тот факт, что представляя собой одну из ветвей единой государственной власти, они пользуются относительной юридической самостоятельностью в осуществлении исполнительной власти и в отношениях с субъектами представительной и судебной властей.
В период, предшествовавший введению института Президента Российской федерации и провозглашения Конституции Российской Федерации 1993 года, органы государственного управления находились в жесткой зависимости от представительных органов государственной власти. Ведущие звенья этих органов (Советы Министров, министерства, государственные комитеты, исполкомы местных Советов) образовывались и упразднялись представительными органами, .были подотчетным и подконтрольным им исполнительным аппаратом.
Влияние судов общей юрисдикции и государственных арбитражей на состояние законности в сфере государственного управления было незначительным, ограниченным узкой сферой подведомственных им дел и форм реагирования на ее нарушения.
Затем шло расширение полномочий Президента Российской Федерации в области организации и направления деятельности органов исполнительной власти с одновременной дезорганизацией ее системы в целом, а также действовала тенденция усиления влияния судебной власти на законность в деятельности органов государственного управления и их должностных лиц.
Конституция Российской Федерации 1993 года формально существенно изменила ситуацию. Ослаблено прямое организационно-распорядительное влияние представительной власти на органы исполнительной власти. В своем большинстве они формируются при решающем участии Президента Российской Федерации и уполномоченных субъектов исполнительной власти, не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти. Издание правовых актов в пределах представленной компетенции
· основное средство направляющего воздействия этих органов на функционирование исполнительной власти.
Органы исполнительной власти получили значительные возможности влиять на правотворческую деятельность представительных органов (право законодательной инициативы Правительства Российской Федерации, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение правовых актов, предоставленное главам администраций краев, областей и др. субъектов). Расширена подведомственность дел судам общей юрисдикции и арбитражных судов, возникающих в сфере государственного управления, например, расширены основания для отмены указанными судами неправомерных актов органов исполнительной власти.
Взаимодействие органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами является необходимым условием нормального функционирования государства. Оно осуществляется в различных организационных формах (согласительные комиссии, заслушивание информации должностных лиц органов исполнительной власти на заседаниях представительных органов и т.д.). В палатах федерального Собрания и Конституционном Суде Российской Федерации имеются полномочные представители Президента Российской Федерации, а в указанных палатах
· также представители Правительства.
Достаточно обширны и разнообразны отношения органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами, возникающие вне связи с выполнением ими конституционных функций, например, по вопросам материально-технического обеспечения и охраны деятельности представительных (законодательных) и судебных органов.
Однако органы исполнительной власти самостоятельны в организационном и функциональном отношениях, осуществляя специфический вид государственной деятельности, которая по своему юридическому содержанию является, как уже отмечалось, исполнительной и распорядительной. В соответствии с законодательством эти органы обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию правовых актов и их реализации. В целом они наделены широкими полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения и правоохраны. Но они самостоятельны только в пределах, очерченных правом. К ним не применяется принцип «разрешено все, что не запрещено».
Из правовых актов вытекает общее правило: каждый орган действует в пределах установленной ему компетенции и в определенном порядке, хотя бы на этот счет и не было специальной оговорки в правовых актах, закрепляющих его задачи, функции и полномочия.
При этом под компетенцией органа государственного управления понимается «система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти… она включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные задачи и функции… применительно к этим объектам» . Подзаконность деятельности органов исполнительной власти
· важнейший момент в их правовом положении. Во всей своей деятельности они должны строго следовать требованиям Конституции, законов, выполнять и в пределах своей компетенции способствовать их выполнению другими. Органы исполнительной власти находятся на бюджетдом финансировании. Они являются юридическими лицами, то есть эбладают гражданской правоспособностью.
Права органов исполнительной власти гарантируются Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами ее субъектов, другими иормативно-правовымиактами, устанавливающими их статус. В качестве нх организационных гарантов являются Президенты, органы, решающие вопросы образования соответствующих органов; органы прокуратуры. Защита прав органов исполнительной власти может быть предметом разбирательства судебных органов.
Слабым местом в статусе органов исполнительной власти является неопределенность их ответственности за неблагоприятные последствия их деятельности.
Данные органы можно классифицировать по ряду признаков и прежде всего в зависимости от государственного устройства, организационных форм, характера компетенции, порядка решения подведомственных вопросов.
В соответствии с федеративным государственным устройством различаются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Петербург) , автономной области и автономных округов.
По организационно-правовым формам различаются:
а) правительства; б) советы министров, имеющие статус правительств;
в) министерства; г) государственные комитеты; д) комитеты; е) службы;
ж) главные управления, управления; з) инспекции; и) агентства; к) департаменты; л) администрации; м) мэрии; н) отделы и др.
Организационные формы органов исполнительной власти сами по себе не всеща определяют их место, назначение, характер компетенции, принципы, лежащие в основе порядка разрешения подведомственных им дел. Часто эти параметры закрепляются в нормативно-правовых актах, устанавливающих правовой статус тех или иных органов.
По общему правилу, правительства, советы министров, министерства, государственные комитеты образуются на уровне Российской Федерации, республик. Но в настоящее время правительства, министерства созданы в других субъектах Российской Федерации (Москве, Санкт-Петербурге и др.).
Органы исполнительной власти других организационных форм создаются и действуют на различных уровнях.
На базе действующих нормативно-правовых актов по организационным формам сложно определить функциональное назначение, компетенцию и организацию работы органов одной и той же
В Указе Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 года
· 1147 «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» этот вопрос решался применительно к этим органам.
Согласно Указу министерство является центральным органом исполнительной власти, осуществляющим руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности.
Руководитель министерства
· министр осуществляет руководство порученной ему сферой деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство функций.
Государственный комитет является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющий на основе коллегиальности межотраслевое регулирование. Оперативное руководство по функциям, возложенным на комитет, осуществляется председателем государственного комитета на принципах единоначалия.
Комитет является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам, находящимся в его ведении.
Федеральная служба, российское агентство, федеральная инспекция являются центральными органами федеральной исполнительной власти, осуществляющими специальные исполнительные, контрольные или надзорные функции.
В литературе, нормативно-правовых актах часто фигурирует термин «ведомство». Этим понятием охватывались в одних случаях все центральные органы отраслевого и межотраслевого управления, включая министерства, государственные комитеты; в другом
· все такого рода органы, кроме министерств и государственных комитетов, т.е. комитеты, главные управления и другие. В литературе они именовались специальными ведомствами. В принципе аналогичное употребление этого термина встречается до сих пор. Однако изменился подход к установлению их правового статуса. Прежде он формировался Правительством. Ведомства подчинялись Правительству. В настоящее время эти вопросы решаются в том же порядке, в каком и в отношении министерств, государственных комитетов. Многие из ведомств, как отмечено, подчиняются непосредственно Президенту Российской Федерации.
Впоследствии от этого Указа сделаны различные отступления. Во-первых, в числе органов, перечисленных в Указе Президента Российской Федерации от 10 января 1994 года «О структуре федеральных органов центральной исполнительной власти», названы как отраслевые, так и межотраслевые министерства (например, Министерство путей сообщения и Министерство экономики) и государственные комитеты (например, Государственный комитет Российской Федерации по высшему образованию и Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации); во-вторых, отдельные государственные комитеты являются единоначальными органами, например, Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом; в-третьих, руководители отдельных служб и иных органов, не являющихся министерствами и государственными комитетами, получили статус министров и включены в состав правительства Российской Федерации (например, Федеральной службы контрразведки Российской Федерации); образовывались органы в организационных формах, не предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 года
· 1147 (например, Главное управление охраны Российской Федерации).
В связи с этим уместно указать на позитивный опыт прошлого, когда организационные формы министерств, государственных комитетов более тесно увязывались с характером их компетенции. В Конституции РСФСР 1978 года, Законе РСФСР от 3 августа 1979 года о Совете Министров РСФСР за основу была принята концепция, что министерства
· центральные государственные органы отраслевого управления; им поручалось руководство определенными отраслями в режиме строгой, жесткой централизации. При всей эволюции их полномочий, отражавших тенденцию смягчения централизации управления, они, тем не менее, по закону были ответственными за состояние и развитие порученных им отраслей. В условиях доминирующего положения государственной собственности во всех областях экономики, культуры и т.д. иное решение вопроса неизбежно вело к декларативности.
Государственные комитеты специализировались на выполнении определенных функций межотраслевого характера, для чего они наделялись полномочиями по координации в рамках предоставленной компетенции деятельности министерств, других государственных комитетов и иных неподведомственных им органов.
В порядке исключения из этих правил:
а) функционировали министерства, имевшие компетенцию, характерную для государственных комитетов (например, министерства финансов); б) действовали государственные комитеты, имевшие компетенцию, характерную для министерств (например, государственный комитет по профессионально-техническому образованию); в) имелись органы с полномочиями отраслевого и межотраслевого значения (госснабы и др.)
· Но эти исключения лишь подтверждали правило, определявшее различие между министерствами и государственными комитетами. Некоторые государственные комитеты отличались от министерств также тем, что были коллегиальными органами.
Однако наличие общего правила облегчало решение задачи установления статуса центральных органов государственного управления и вносило определенность в их отношения между собой и другими органами. Этот опыт с пользой для дела может быть учтен в процессе совершенствования механизма исполнительной власти. (На местном уровне и тогда не было никакой увязки организационных форм органов управления исполкомов местных Советов с характером их компетенции. В условиях централизованных единых систем центральных органов характер компетенции местных органов обусловливался скорее компетенцией того центрального органа, звеньями системы которого они являлись.)
Администрации
· органы исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов.
Органами этих администраций являются главные управления (управления), отделы, департаменты. Перечни и формы органов администраций определяются соответствующими субъектами самостоятельно. Среди них различаются отраслевые, межотраслевые органы.
Действующие нормативно-правовые акты, касающиеся организационных форм органов исполнительной власти, имеют тот недостаток, что к органам относят иногда образования, ими не являющиеся. Федеральные агентства не являются органами исполнительной власти в собственном смысле слова. Они специализируются на выполнении конкретных видов деятельности, а управленческие функции выполняют органы, создаваемые в их составе. Так, Российское космическое агентство имеет свой орган с функциями управлениями, но в целом не является органом исполнительной власти.