Конституционные основы РФ

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ: ФОРМИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ НОВОГО ТИПА

СУБЪЕКТЫ РФ: ПРЕТЕНЗИИ НА ОСОБЫЙ СТАТУС

ПРОБЛЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНУТРИФЕДЕРАЛЬНОГО И
МЕЖРЕГИОНАЛЬНОГО ДОГОВОРНОГО ПРОЦЕССА

Заключение

Литература

ВВЕДЕНИЕ

Демократия и федерализм тесно взаимосвязаны. В государствах, организованных на принципах федерации, расширяются полномочия регионов, происходит перераспределение функций от федерального центра к субъектам федерации. Эта тенденция проявилась и в Российской Федерации. Однако некоторые политики и специалисты – государствоведы ставят вопросы: смогут ли ужиться в России демократия и подлинный федерализм? Не ждет ли Россию участь СССР? Ведь демократизация и демонополизация власти сыграли не последнюю роль в распаде Советского Союза.
В качестве суверенного государства Россия может существовать лишь в качестве демократического, федеративного государства.
Что же касается Советского Союза, то он с его могущественными централизованными структурами власти мог существовать только в условиях тоталитарного режима и как государство имперского типа был обречен на распад. В условиях демократизации общества империя стала нежизнеспособной, этого не могло понять руководство бывшего Союза, не оставлявшее надежд сохранить монополию центра на управление огромной страной, состоявшей из республик, постоянно стремившихся к большей самостоятельности. Поэтому распад СССР – назревшая необходимость прекращения деятельности централизованных структур власть.
В пользу федерализма в современной России говорят несколько важных обстоятельств: многонациональный состав населения страны; большая территория и численность населения, проживающего на ней; без подлинного федерализма невозможно обеспечить демократическое развитие.
Подлинный федерализм – это не что иное, как распределение государственной власти по вертикали, установление сдержек и противовесов в отношениях между государственными органами федерального центра и регионов. Такой федерализм разрушает монополию власти в центре и тем самым способствует укреплению гарантий демократии и гражданской свободы.
Однако тенденция управлять всеми делами государства из центра пока еще сильна. Усилению Российского государства будет способствовать не возрождение имперского центра, а последовательное проведение в жизнь конституционной концепции разделения власти между федерацией и ее субъектами. Утверждение такой модели государственного устройства имеет немало трудностей, одна из которых – влияние стереотипов советской федерации, и, прежде всего в системе организации государственной власти.
В условиях проводимых в России преобразований в политической, правовой и экономической сферах приобретает актуальность поиск новых форм и средств осуществления государственной власти. Одним из них все чаще выступает договор, который ранее, в условиях командно-распорядительной системы, практически не использовался в сфере государственного управления. Сегодня договор из частноотраслевого превращается в универсальное средство правового регулирования, его применение в деятельности различных государственных органов нарастает лавинообразно.
Становление российского федерализма на основе принципов децентрализации, деконцентрации и разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, равноправия субъектов Российской Федерации, независимости местного самоуправления делает обращение к договорной форме регулирования внутрифедеральных и межрегиональных отношений мерой целесообразной, и подчас единственно возможной.

ГЛАВА ПЕРВАЯ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ:
ФОРМИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ НОВОГО ТИПА

Оглядываясь назад, можно сказать, что Российская Федерация в ее современном виде создавалась наспех. Вспомним июнь 1990 г., когда в обстановке резкого усиления дезинтеграционных процессов в СССР Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию “О государственном суверенитете РСФСР”, в которой признавалась необходимость существенного расширения прав всех входящих в Федерацию образований. В действовавшую Конституцию РСФСР не успевали вносить поправки, и она все более и более расходилась с политическими и правовыми реалиями России. (Всего в период 1990-93 гг. в Конституцию было внесено более 300 поправок; вместе с тем многочисленные дополнения и изменения Основного закона практически не затронули сферу федеративных отношений). Союзное руководство в поисках альтернативы курсу Российской Федерации на суверенитет и независимость разыгрывало карту российских автономий, подталкивая их к суверенизации, но уже по отношению к самой России. Провал с подписанием нового Союзного договора в августе 1991 г. только усилил эту тенденцию. В результате так называемого “парада суверенитетов” автономные республики и автономные области трансформировались в “суверенные” республики в составе Федерации. Этот процесс развивался на фоне возрождения национального самосознания, образования националистических движений, структуризации региональных элит (этноэлит). Параллельно в краях, областях, автономных округах зазвучали разговоры о признании их полноправными субъектами Федерации, о получении дополнительных прав. Отдельные области и автономные округа даже пытались преобразоваться в республики.
Все это происходило стихийно, можно сказать, хаотично, поэтому ни о каком формальном разграничении компетенции между уровнями государственной власти думать не приходилось. Но в 1992 г., когда уже не было СССР, КПСС, советской Конституции, на противоборство с которыми уходили все силы российского руководства, остро встал вопрос о будущем Федерации. В печати стали появляться статьи, в которых проводилась мысль, что Россия – “страна стран”, которые могут объединиться только на началах конфедерации. Последствия “парада суверенитетов” надлежало срочно поставить под контроль федеральных властей, иначе центробежные тенденции грозили окончательно расколоть и саму Россию.
Быстро, а главное своевременно, были подготовлены три общих договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Первый договор с Федерацией (дававший больше всего прав) подписали республики, второй (со “средними” правами) – края, области, города федерального значения, третий (с наименьшими правами) – автономная область и автономные округа. Все вместе они образовали Федеративный договор. (Далее мы, разумеется, рассмотрим Федеративный договор более подробно). Показательно, что субъекты Российской Федерации – республики (которые и ранее считались субъектами РСФСР), края, области, федеральные города и автономии были как бы построены по ранжиру.
12 декабря 1993 г. всенародный референдум утвердил новую Конституцию России. В п. 3 ст. 5 Основного закона РФ сказано, что “федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” Также было закреплено, что во взаимоотношениях с федеральной властью все субъекты РФ равноправны между собой (п.4 ст.5). Поэтому в Основной закон страны вошла только первая часть Федеративного договора (Договор с республиками), которая была распространена на все субъекты РФ; тем самым была ликвидирована “договорная матрешка” Конституционные принципы единства системы государственной власти и равноправия субъектов Российской Федерации должны были лечь в основу сбалансированного разделения компетенции между федеральным и региональным уровнями государственной власти.
Статья 71 Конституции РФ содержит перечень предметов ведения Российской Федерации. Базовый критерий отнесения вопросов к ведению органов государственной власти РФ – закрепление за Федерацией прав, в совокупности обеспечивающих реализацию суверенитета и единство государственной политики. Перечень определен в Основном законе как закрытый и, следовательно, не подлежащий расширительному толкованию. Этот принцип обозначен достаточно четко, но не выдержан до конца: некоторые вопросы одновременно отнесены и к ведению РФ и к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Так, в соответствии с п. “в” ст. 71 защита прав и свобод человека и гражданина, защита национальных меньшинств находятся в ведении государственной власти РФ. Одновременно эти же вопросы (п. “б” ч. 1 ст. 72) включены в перечень предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ. Противоречия обнаруживаются и при сопоставлении статей, непосредственно определяющих предметы ведения, с формулировками других статей. Согласно п. “б” ст. 71 территория Российской Федерации отнесена к ведению федеральных органов государственной власти. В то же время п. 3 ст. 67 предусматривает изменение границ между субъектами РФ только с их взаимного согласия. Это фактически означает, что территория Российской Федерации, представляющая собой совокупность территорий ее субъектов, является предметом совместного ведения. П. 3 ст.71 также относит к ведению Федерации “федеративное устройство РФ”, что существенно расходится со ст. 136, в которой говорится, что поправки к главе 3 “Федеративное устройство” могут быть внесены при условии их одобрения органами законодательной власти не менее двух третей субъектов РФ. Кроме того, в соответствии с п. 5 ст. 66 статус субъекта Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и самого субъекта.
Перечень предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72), как и перечень предметов исключительного ведения РФ, является закрытым и подлежит расширительному толкованию только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Основной закон. Однако далеко не все предметы ведения, объективно нуждающиеся в признании их совместными, обозначены в федеральной Конституции. Возьмем к примеру такую сферу, как чрезвычайные ситуации (политического, природного и технического характера). Согласно п. “3” ч. 1 ст. 72 к предметам совместного ведения отнесено лишь “осуществление мер с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий”. Это более частный вопрос проблемы “чрезвычайные ситуации”. Вместе с тем, если следовать ст. 2 федерального закона “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера”, то регулируемая сфера целиком является предметом совместного ведения. Данная статья устанавливает, что законодательство Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций состоит не только из законов и иных нормативно-правовых актов РФ, но и законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ.
Федеральный закон “Об основах государственной службы в РФ” вводит, по сути, новый предмет совместного ведения – государственную службу.
Конституции и уставы субъектов Федерации, на которые возлагались надежды уточнения неясностей и восполнения пробелов федеральной Конституции, этих надежд не оправдали. Разграничение компетенции в основных законах субъектов РФ производится либо ссылкой на Конституцию РФ, либо простым воспроизведением ее текста. Уточнений не вносится, за исключением детализации собственного ведения субъектов Федерации, да и то осуществляемой далеко не всеми. В результате задача разграничения полномочий и предметов ведения с завершением конституционного процесса (т.е. дополнения федерального Основного закона основными законами субъектов РФ) осталась нерешенной.
В п.п. 1, 2 ст. 76 Конституции сказано, что по предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы, по предметам совместного ведения – федеральные законы, законы и иные нормативные акты субъектов РФ. Независимо от того, будем ли мы рассматривать федеративное устройство (то есть, в первую очередь, вопросы разграничения предметов ведения и полномочий), как предмет ведения РФ или же как предмет совместного ведения, получается, что ст. 76 предполагает разграничение компетенции путем издания соответствующих законов, ст. 11 – посредством договоров.
Федеральные законы, конкретизирующие конституционные положения, можно разделить на две группы:
а) концептуально – процессуальные законы, призванные определить общие принципы разграничения предметов ведения и полномочий (правовые формы, процедуры, порядок реализации);
б) отраслевые и функциональные законы, разграничивающие компетенцию по конкретным сферам (финансы, природопользование, государственная собственность).
В идеале законы первой группы должны были предвосхитить принятие законов, относящихся ко второй группе. К сожалению, процесс принятия концептуально – процессуальных законов неоправданно затянулся. Пока ни один из дошедших до стен зала заседаний Государственной Думы законопроектов не прошел “боевого крещения”. В декабре 1994 г. депутаты отказались одобрить проект федерального закона “О порядке реализации положений Конституции Российской Федерации в сфере совместной компетенции и Федеративного договора”, разработанный под руководством Р.Г. Абдулатипова. В июне 1995 г. Государственная Дума отклонила проект федерального закона “О законодательном регулировании по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской федерации”, внесенный в порядке инициативы Московской городской Думой. В июле того же года не был принят ни один из двух альтернативных законопроектов о разграничении предметов ведения и полномочий (один был внесен от имени Президента РФ, другой – депутатом В. Михайловым).
С позиций необходимости скорейшего принятия концептуально-процессуальных законов такая ситуация не может не вызывать тревогу. Однако анализ содержания законопроектов дает основание апеллировать к принципу – “все, что ни делается, к лучшему”, так как представленные проекты отличались концептуальной непроработанностью, в некоторых случаях – неконституционностью. Так президентский проект допускал возможность установления дополнительных предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. В проекте депутата Михайлова на один уровень были поставлены Федеративный договор и договоры между органами государственной власти РФ и конкретных субъектов РФ. Существенные расхождения наблюдались в подходах к предмету правового регулирования: в одних законопроектах внимание было сконцентрировано преимущественно на процедурах принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, в других акцент был сделан на договорных формах разграничения предметов ведения и полномочий.
18 июля 1996 г. Государственная Дума приняла в первом чтении проект федерального закона “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ”, подготовленный группой депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Однако дальнейшее его продвижение идет крайне медленно.
В этом законопроекте удалось достаточно полно и ясно описать как законодательный, так и договорный процесс разграничения компетенций, а также разрешить логико-лингвистическую задачу четкого определения понятий “предметы ведения РФ” и “предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ”, что позволило до конца выдержать строгую концепцию закона.
Явно затянувшийся процесс принятия концептуально – процессуальных законов объясняется недостаточным, по нашему мнению, вниманием федеральных властей к этой, без сомнения, серьезной проблеме. Задача установления твердых правил посредством законодательства до сих пор не входила в число приоритетных для российского политического руководства. Имеется в виду не официально объявленная доктрина, а текущая политическая практика. Шоковая либерализация экономики в 1992 г., конституционная реформа и утверждение новой институциональной структуры государственной власти в 1993-94 гг., обеспечение собственного политического выживания, отягощенного чеченской войной в 1995-96 гг. – вот хронологический перечень проблем, сконцентрировавших на себе усилия Центра.
Таким образом, незавершенность и внутренняя противоречивость федерального законодательства на фоне сложной политической конъюнктуры последних лет делают договор единственным действенным инструментом оформления взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами. Содержание договоров выходит за рамки федеральной Конституции, однако, приходится признать, что сами эти рамки зачастую весьма неопределенны.
ГЛАВА ВТОРАЯ
СУБЪЕКТЫ РФ: ПРЕТЕНЗИИ НА ОСОБЫЙ СТАТУС

Распад Союза ССР продемонстрировал эфемерность национально-государственного устройства как механизма решения межэтнических противоречий и трений в полиэтническом обществе. Однако Российское государство, несмотря на формально декларируемое Конституцией равноправие всех субъектов РФ, по сути, продолжает функционировать на основе этнического федерализма (Республики в составе РФ имеют право на собственную конституцию, собственное гражданство, второй государственный язык, государственную символику и т.д.). Этнофедерализм в свою очередь порождает асимметрию федеративной системы, когда республики, реализуя претензии на национальную государственность, превращаются в “привилегированный класс” субъектов Федерации.
Настоящим камнем преткновения стали конституции республик (Татарстана, Башкортостана, Якутии, Тывы и некоторых других), содержащие положения, существенно противоречащие федеральному Основному закону.
Так, в статье 50 Конституции Республики Татарстан указывается, что она “самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства”. Из ст. 61 Конституции Татарстана следует, что республика рассматривает себя как суверенное государство, субъект международного права ассоциированное с Российской Федерацией – Россией на основе договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Данное положение противоречит ст. 65 Конституции РФ, в соответствии с которой Республика Татарстан, как и другие республики, находится в составе Российской Федерации.
“Республика Саха (Якутия) часть принадлежащих ей суверенных прав добровольно и на основе Федеративного договора передает на определенный срок в ведение федеральных органов государственной власти РФ” – гласит ст. 39 Конституции Республики Саха (Якутии). Подобная двусмысленная формулировка может подразумевать и возможность отделения от России.
Согласно Конституции Республики Тыва, она признает свое положение в составе РФ “на основе Федеративного договора”. Вместе с тем в ст.1 провозглашается право республики на самоопределение и выход из состава Российской Федерации путем всенародного референдума Республики Тыва. Ни действующая Конституция России, ни более ранние ее конституции не предусматривали права выхода субъектов из состава Федерации.
В конституциях Татарстана (ст. 89), Башкортостана (ст.93), Ингушетии (ст.54) и пр. закреплено право республик самостоятельно определять и осуществлять внешнюю и внутреннюю политику. Между тем установление основ государственной политики является прерогативой федеральных властей (п.п. “е”, “к” ст.71 Конституции РФ). В ряде республиканских основных законов (Татарстана, Башкортостана, Якутии, Тывы, Бурятии) содержатся положения о делегировании органами государственной власти республик части своих полномочий федеральным органам государственной власти. При этом, как правило, следует ссылка на Федеративный договор. Данные положения исходят из неправильного понимания природы Российского государства: якобы полномочия Федерации складываются из полномочий, делегированных субъектами Федерации. (Высказывалось мнение, что субъекты РФ, “обладая на своей территории всей государственной властью, передают на основе договора о разграничении полномочий органам государственной власти Российской Федерации функции, определенные договором. Реформирование федеративных отношений трактовалось как преобразование Федерации в “добровольное объединение субъектов Федерации на договорной основе”. Таким образом, провозглашалось, что будущее России – договорная Федерация, где республикам – суверенам предоставляется право выхода из нее). На самом деле предметы ведения и полномочия Российской Федерации определяются ее суверенитетом и не являются производными от полномочий субъектов Федерации. Федеративный договор не является учредительным договором, Конституция РФ не носит договорного характера; поскольку субъекты Федерации не создавали Федерацию, они не могут ни упразднить ее, ни изменить ее статус.
Однако реализация некоторых норм республиканских конституций вполне способна поставить под вопрос факт существования единого Российского государства. К наиболее типичным примерам “вымывания” суверенных прав Федерации относится:
а) установление республикой за собой права приостановления действия законов и иных нормативно-правовых актов РФ в случае, если они противоречат конституциям или законам республик (Башкортостан, Якутия, Тыва, Коми);
б) закрепление республикой за собой права объявления военного положения (Тыва), принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва);
в) учреждение особого порядка введения чрезвычайного положения на территории республики (Башкортостан, Тыва, Бурятия, Ингушетия, Коми, Северная Осетия, Карелия), согласование вопросов дислокации на территориях республик воинских формирований (Северная Осетия);
г) объявление природных ресурсов собственностью республики (Якутия, Тыва, Ингушетия).
Главная причина возникновения отмеченных коллизий состоит в том, что республики в своих конституциях опирались на Федеративный договор, а не на федеральную Конституцию, которая вступила в силу после того, как во многих из них были разработаны основные законы. В Договоре понятие “суверенная республика” толковалось очень широко и было увязано с республиканскими декларациями о государственном суверенитете. Конституция РФ однозначно установила, что в составе одного суверенного государства (России) не может быть никаких иных “суверенных” государств. Тем не менее, органы законодательной власти большинства республик не спешат с отменой деклараций о государственном суверенитете. Некоторые из них, например Бурятия и Башкортостан, даже в своих новых конституциях, принятых уже после вступления в силу Конституции РФ, определяют себя суверенными государствами. В Конституции Республики Башкортостан указывается, что отношения Башкортостана с Федерацией являются договорными (ст.70). Другие (Республика Коми), не называя себя суверенными, тем не менее, закрепляют положения о распространении государственного суверенитета республики на всю ее территорию. Хотя есть и противоположные примеры – в 1994 г. Республика Калмыкия по собственной инициативе отказалась от государственного суверенитета. Даже основной закон Республики называется теперь не конституцией, а “Степным Уложением”. Но это лишь единичный случай.
Республики в составе РФ самостоятельно формируют систему своих органов государственной власти, во многих из них учреждены посты президента, образованы органы конституционного надзора. Республиканские власти, практически независимо от Центра, проводят государственное регулирование социально-экономического и культурного строительства на своих территориях, распоряжаются республиканской собственностью, устанавливают собственное налогообложение.
Некоторые республики установили (без прямого участия Федерации) дипломатические контакты с другими государствами. К примеру, Якутия заключила соглашения с Японией, Литвой и Украиной, а Башкортостан и Кабардино-Балкария подписали договоры с Абхазией. При этом республики не обладают ни полной международной правосубъектностью, ни территориальной юрисдикцией.
Интересно будет узнать мнение отдельных республиканских руководителей касательно их отношений с Центром. Президент Республики Саха М. Николаев считает: “На данном этапе развития России насаждение идеи полного и безусловного политико-государственного, социально-экономического равенства ее субъектов может навредить становлению и укреплению российской государственности”. Президент Татарстана М. Шаймиев в своей статье “Выветрить дух имперского мышления из коридоров власти” отмечает: “Центру только кажется, что он управляет. Он объективно не может управлять, поскольку у него нет рычагов управления – ни плановой экономики, ни централизованного материально-технического обеспечения. Теперь перед Центром никто не будет брать под козырек, потому что у республик есть собственные конституции, исполнительные, законодательные и судебные структуры. И не надо нервничать по этому поводу – Россия не развалится”.
Подобные суждения едва не подвели Россию к конфедеративному устройству (а может быть и к началу окончательной дезинтеграции) в октябре 1993г.